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浅谈推进公共资源交易综合监管的必要性
发表时间:2017-04-21 10:54:24   作者:中建政研   浏览:1074

北京中建政研集团董事长 梁舰

近年来,整合建立统一规范的公共资源交易平台的热潮一浪高过一浪,全国绝大多数地方选择的是“一委一办(局)一中心”的组织架构和运行机制。

在这个过程中,既要面对思想观念的障碍,又要应付利益固化的藩篱;既有难啃的硬骨头,也有牵一发动全身的敏感问题。其中,如何正确认识并处理好“办(局)”与行业主管部门的关系,考验着业界人士的智慧。

笔者认为,公共资源交易综合监管的提法由来已久,鉴于当前公共资源交易活动事中监管的普遍缺失,以及“放管服”改革的需要,推进公共资源交易综合监管有一定的必要性,全国一些地区已经成功实践,取得了不错的效果。

1.公共资源交易综合监管的由来

公共资源交易综合监管这个提法最早出现在2012年。当年6月,中央工程建设治理领导小组在江西南昌召开全国公共资源交易市场建设工作推进会,提出整合现有交易模式,建立统一规范的公共资源交易市场,实现所有公共资源交易活动统一进场交易或通过网络交易系统平台实施交易活动,达到信息发布、规范流程、服务标准、监督管理“四统一”。

时任中共中央书记处书记、中央纪委副书记、中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组组长何勇表示,建立统一规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的客观需要,是建立健全惩治和预防腐败体系的必然要求,是构建工程治理长效机制的重要任务。地方政府要发挥主导作用,把公共资源交易市场建设摆上重要日程,及时研究解决工作中遇到的问题。有关行业主管、监管部门要加强对公共资源交易的审批核准备案、交易过程、履约实施、行政执法、行政处罚等环节的监管,为公共资源交易活动提供优质高效的服务。

当时的江西省委主要负责人在致辞时说,江西省着眼从源头上预防和治理腐败,按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的总体思路,在全国率先建立“省市合一”的公共资源交易平台,实现省、市、县、乡四级公共资源交易市场网络的全覆盖,较好地改变了各类公共资源交易管办不分、资源分散的状况,有效解决了公共权力部门化、部门权力个人化以及暗箱操作等共性问题。

这次会议虽然没有直接提出综合监管的概念,但何勇谈到的“行业主管之外的监管”,江西省委主要负责人所说的“统一监管”,都是后来综合监管的雏形。

果不其然,两个月后的2012年8月17日,时任中央纪委监察部执法监察室主任宋福龙就在“河北省公共资源交易市场建设工作推进会”上明确提出要推行综合监管。宋福龙表示,一些地方按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则,完善公共资源交易市场管理体制和监督体制,探索实行由综合监管机构与行业主管、监管部门分工协作、密切配合的综合监管模式,成立公共资源交易管理委员会办公室或招标投标监督管理局,加强对交易全过程的监管。在全国已建立的县级以上统一规范的988个公共资源交易市场中,由政府建立综合监管机构实行统一监管的市场有439个(占比44.43%)。

推行综合监管的初衷有哪些呢?传统的分散管理模式问题突出,主要表现在同体监督,行业主管部门既管资金,又管立项和规划,还是项目招标人和实施者,另外还负责项目监督,集项目的决策、执行、监督于一体,很容易出现责任缺失、效率低下、利益寻租等问题。

2.行业主管部门事中监管缺失

2016年10月11日,中国政府采购网发布“国家公共资源交易服务平台一期工程网络及服务器等设备供货项目第四包”投诉案的处理决定,投诉事项有5点,主要涉及技术需求和专家打分(问题真实存在),但最后因为招标文件将“计算机信息系统集成企业资质”,这个已经废除两年多的行业资质列为实质性条款,被废标并重新采购。原因是2014年1月28日印发的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中,已将“计算机信息系统集成企业资质认定项目”取消,该资质不再法定。

追溯整个采购过程,有一个细节值得关注。2016年5月31日—6月6日,受委托代理项目的政府采购中心曾经就采购人提供的技术需求向社会公开征求意见,当时,废除的行业资质被列为实质性条款。遗憾的是,没有供应商提出这个问题(事实上,供应商最熟悉市场政策调整情况,应该清楚这个行业资质已经废除),导致这一要求被写进了最终的投标文件,使得采购活动在“带病”的情况下进行。

纵观这个案例,相关各方都有问题:采购人强势提不合理需求,采购中心委曲求全(被责令整改),供应商明知有问题却没人提出来,专家不按规定的标准评标(另行处理)……归根结底,笔者认为在于监管机制不畅、事中监管缺失。其中,机制不畅主要表现在两点:一是采购中心、供应商不敢或者不愿得罪采购人;二是采购人有权有责,但基本没有处罚,于是变得“任性”。由于事中监管的缺失,公共资源交易平台很容易当被告。2015年年底发生在山东青岛的政府采购评审专家上书省长事件就是明证。

回到案例,如果不是因为专家打分问题被投诉,“带病采购”也许会正常结束。放大到整个公共资源交易领域,“带病交易”绝对不是个案,例如工程建设项目招标投标,有人戏称“十标九围”,还是明招暗定、领导干部违规干涉,比较著名的有河南省交通厅5任厅长“前腐后继”;前些年的土地挂牌交易,因为电子化水平不足,多采用现场拍卖,甚至出现黑社会威胁竞买人的情况……

“带病交易”的结果可想而知,要么问题曝光被查处,影响效率;要么交易效果不好,损害国家利益。因此,加强事中监管非常必要,主动介入,把问题消灭在萌芽状态;被动地等人反映问题,或者出问题后再查处,代价更大。

监管的目的之一是促进交易活动按照“三公一诚”的原则顺利进行,最高境界是不用监管。但在现阶段相关各方业务水平、职业素养、诚信意识不高,行业主管部门人手不够、管不过来的情况下,进入公共资源交易平台的交易活动,事中这一段不妨交给平台管理机构(公管办、公管局)把它管好,确保交易活动“健康”开展,实现好的交易结果,节约时间、人力、经济成本。

3.推行综合监管符合“放管服”改革方向

也许有人会问,全国上下都在大力简政放权,为什么还要加一个综合监管呢,这不是自相矛盾吗?笔者认为,这是一种误解,因为“放管服”不仅要“放”活,更要“管”好。李克强总理早在2014年全国两会闭幕后答记者问时就指出,“放权并不是说放任,不是说政府就不管,而是要放管结合,尤其是加强事中事后监管。”

2016年,总理更是两次在 “放管服”改革会议上提出要加强综合监管。一次是5月9日召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议,国务院总理李克强强调,我国市场经济秩序还不规范,不公平竞争现象还大量存在。给市场放权不是放任,而是为了腾出手来加强监管。只有管得好、管到位,才能放得更开、减得更多。要改革监管体制,创新监管模式,强化监管手段,切实提高事中事后监管的针对性、有效性,使市场活而不乱。总理指出,各类市场主体千差万别,越来越多的企业跨行业、跨区域经营,要做到有效监管,必须建立综合监管体系,发挥好各种监管资源的最大效益。长期以来,存在着多头执法、重复检查、标准不一等痼疾,既加重企业负担,也造成很多不公平。2016年,要按照权责一致原则,继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革,落实相关领域综合执法机构监管责任。

另一次是11月21日,李克强总理在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会时指出,放与管相辅相成,更有效的管就可以更多的放,管得好才能放得活。要围绕营造公平竞争环境强化事中事后监管,推动“双随机一公开”监管方式明年全覆盖,实行相关部门联合监管,避免重复检查、增加企业负担。

笔者认为,总理的多次讲话对公共资源交易系统具有极强的指导意义,也为推行综合监管(联合监管),并处理好与行业监管的关系指明了方向。

4.综合监管非取代而是补充行业监管

从一些地方的实践看,综合监管是指由政府将分散在各个行业主管部门的公共资源交易监管权集中授权于一个独立于行业主管部门之外的综合监管机构,由其依托由政府推动建立的统一规范的公共资源交易平台,独立行使对公共资源交易活动的行政监管权力并直接对政府负责的监管组织形式。

综合监管以交易平台为载体,对进场项目条件备案和交易过程的合法性进行监管,主要从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不一等问题,侧重于进场交易过程事中环节的横向监管。

综合监管必须遵循“法定职责必须为,法无授权不可为”的依法行政原则,其职责主要有四点:一是指导协调,制定公共资源交易规则、管理制度和工作流程,对公共资源交易活动进行指导、协调,确保交易规则、管理制度和工作流程的统一。二是检查督办,及时与行政监督部门了解、沟通有关监管情况,必要时予以协助和配合;检查督办属行政监督部门管辖的交易活动监督管理工作(解决谁来监管监管者的问题)。三是授权执法,对进入公共资源交易中心的交易活动的过程实施监管,对有关行政监督部门需要回避、没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉,以及特别重大违法行为的查处。四是综合管理,包括综合评标专家库建设与管理、信息化体系建设、信用管理体系建设等。

目前,实践层面对综合监管存在一些误区。有的人认为,综合监管就是事前、事中、事后都管,没有人管的综合监管要兜底。也有人认为,综合监管就是综合、指导和协调。实际上,综合监管是对行业监管的补充和完善,必须要以行业监管为前提和基础。综合监管和行业监管既有区别,也有关联,既有分工,也有合作;两者相互结合、相互监督、相互制约,与行政监察、审计、社会监督一起,共同构成用权力制衡权力、用制度约束权力、用机制规范权力的公共资源交易监管体系。

湖北、安徽合肥通过地方立法推进公共资源交易综合监管自然不用多说,从2016年年底出台的《江西省公共资源交易平台运行服务管理细则》看,综合监管机构的重点在于做好基础性工作,为行业主管部门提供监管便利。

综合监管与行业监管优缺点分析表

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